Déclaration de M. Edmond Alphandéry, ministre de l'économie, sur le programme des privatisations pour 1994 et l'évolution des techniques financières et des procédures depuis les privatisations de la période 1986-1988, Paris le 9 novembre 1993.

Mesdames et Messieurs, Je suis très heureux de vous rencontrer aujourd'hui. C'est avec plaisir que je réponds à l'invitation de l'International Herald Tribune et que je vous ferai part de l'expérience de mon pays en matière de privatisations. Vous le savez, le Gouvernement français a lancé cet été un vaste programme de privatisation. Il constitue le plus important de ceux que l'on peut aujourd'hui recenser en Europe. Ce programme s'inscrit dans le prolongement de celui qui avait été engagé par M. Balladur entre 1986 et 1988, sous le Gouvernement de M. Chirac. Permettez-moi de revenir un instant sur cette période. Le programme de privatisation lancé en France en 1986, le premier depuis la deuxième guerre mondiale, a constitué un virage radical dans la politique économique poursuivie dans mon pays. Au début des années 80, celle-ci avait en effet été marquée par une extension considérable du secteur public. Comme vous le savez, en 1982, le Gouvernement socialiste avait mené un très important programme de nationalisation (11 groupes industriels, 36 banques et deux compagnies financières). Il aboutit au triplement de la part du secteur public dans l'emploi industriel (hors énergie). Il conduisit également au contrôle par l'État de la quasi- totalité du secteur bancaire (90 % des dépôts). L'existence d'un secteur public aussi tentaculaire n'était pas économiquement acceptable. C'est pourquoi la nouvelle équipe, arrivée au pouvoir en 1986, a mis en œuvre une politique ambitieuse de retour au privé de nombreuses entreprises publiques du secteur concurrentiel. Le programme de privatisation engagé alors était fondé sur le souci d'améliorer les résultats économiques et financiers des entreprises concernées, de faciliter un recours accru au marché financier national et international et de développer l'actionnariat populaire et l'intéressement du personnel. Ces objectifs demeurent les nôtres aujourd'hui. Entre 1986 et 1988, 14 groupes furent ainsi privatisés pour une valeur de 70 milliards de francs (12 milliards de dollars). Près de 500 000 salariés passèrent du secteur public au secteur privé. Parmi les entreprises de renommée internationale privatisées à cette période, citons simplement Saint-Gobain, Alcatel-Alsthom, Matra, la Société Générale, Paribas, Suez ou encore le Crédit Agricole. Des résultats concrets et importants furent donc obtenus, mais le Gouvernement de l'époque n'eut pas la durée nécessaire à la mise en œuvre complète du programme adopté alors. N'oublions pas qu'en octobre 1987 était intervenue une forte baisse sur les marchés d'actions dans le monde entier. Ce qui rendit le contexte peu propice à des mises sur le marché dans la période qui suivit. Puis l'expérience fut interrompue par la nouvelle majorité issue des élections du printemps 1988. Le retour d'une majorité libérale et européenne au pouvoir ce printemps, permet à la France de renouer avec la politique initiée en 1986. Ai-je besoin, mesdames et messieurs, de développer les raisons pour lesquelles nous considérons que la privatisation est une composante décisive de la modernisation de l'économie française et donc qu'elle s'inscrit dans un mouvement irréversible ? Notre conviction se fonde sur un souci de réalisme et de pragmatisme. Pragmatisme quant aux réalités de la gestion des entreprises tout d'abord. Nous mesurons que l'appartenance d'une entreprise au secteur privé améliore sa capacité de réaction face aux évolutions rapides de l'environnement. Les divers contrôles auxquels les entreprises publiques sont soumises et les règles qui encadrent leurs acquisitions et leurs cessions d'actifs sont autant de freins aux partenariats et aux échanges de titres. Dans un monde où tout va vite, ceci est un handicap rédhibitoire. Réalisme financier ensuite. L'État est souvent un actionnaire un peu "pingre" – ce que les contribuables ne lui reprocheront sans doute pas, mais qui peut être inconfortable pour des entreprises publiques à la recherche de fonds propres. Soyons honnêtes : l'attribution des dotations en capital aux entreprises publiques se fait souvent, non pas en raison du rendement intrinsèque des fonds investis, ou de la pertinence des projets, mais plutôt en fonction des marges de manœuvre budgétaires disponibles et des urgences. De ce point de vue, l'expérience de la dernière décennie montre que l'État n'a pas suffisamment assumé ses devoirs d'actionnaire. Une fois privatisée, l'entreprise dispose de toute liberté pour faire appel aux marchés financiers ; elle retrouve ainsi des marges de manœuvre pour financer son développement et sa stratégie. Par ailleurs, la privatisation d'entreprises publiques permet de développer la capitalisation boursière de la place financière du pays considéré, et de renforcer son attractivité. Je n'en vois pour ma part que des avantages : vous savez tout l'intérêt que nous portons au rayonnement de la place de Paris. Enfin, vous ne vous étonnerez pas qu'un responsable des Finances soit sensible que la privatisation des entreprises publiques permet également d'assainir le budget et d'alléger l'endettement public. Notre programme actuel de privatisations s'inscrit dans notre souci de réformer en profondeur et de moderniser les structures de l'économie française. Il a pour objectif de contribuer à réunir les conditions d'une croissance saine et durable. Le programme que le Parlement français a voté cet été s'inscrit ainsi dans la continuité de celui mis en œuvre entre 1986 et 1988. Permettez-moi de vous en rappeler brièvement les principales caractéristiques. La liste des entreprises privatisables comprend au total 21 entreprises : 4 banques, 5 compagnies d'assurance, 10 entreprises industrielles et 2 entreprises de transport. Elle recouvre ainsi la quasi-totalité des entreprises publiques du secteur concurrentiel. À elles seules, ces entreprises emploient environ un million de salariés et réalisent un chiffre d'affaires de près de 1 000 milliards de francs (180 milliards de dollars). C'est donc un enjeu considérable. Plusieurs d'entre elles comptent parmi les fleurons de l'économie française voir européenne. Tout le monde s'accorde sur ce point. Je précise que la présence d'une entreprise sur la liste ne signifie pas pour autant que sa privatisation doive forcément intervenir dans les tous prochains mois. Notre programme de privatisation s'inscrit en effet dans la durée. Il sera réalisé avec détermination, mais le pragmatisme justifie qu'il le soit par étapes. C'est ainsi qu'en juillet, nous avons retenu quatre premières entreprises à privatiser d'une part, la Banque nationale de Paris (BNP), Rhône-Poulenc et Elf-Aquitaine ; d'autre part, la Banque Hervet, établissement de taille plus modeste, qui fera l'objet d'une vente sans appel à l'épargne publique. Nous avons commencé par la privatisation de la BNP. C'est, vous le savez, l'une des plus grandes banques internationales, l'une des principales banques des particuliers et la première banque des entreprises en France. La privatisation de la BNP s'est déroulée début octobre. Elle a reçu un exceptionnel accueil tant du public français que des investisseurs institutionnels français et étrangers : 2,8 millions de particuliers sont devenus actionnaires de la BNP et l'ampleur de la demande était telle que nous n'avons pu servir chacun qu'à hauteur d'environ 4 000 F (750 dollars) ; l'offre destinée aux investisseurs institutionnels français et au placement international a été sursouscrite plus de 16 fois, et nous avons d'ailleurs dû la clore au bout de 2 jours. Compte tenu du succès rencontré par la privatisation de la BNP, j'ai décidé d'engager sans tarder celle de Rhône-Poulenc qui est, je le rappelle, le 7e groupe chimique mondial. Nous sommes actuellement dans la phase dite de "pré-placement", tant auprès du public que des investisseurs institutionnels. Je suis sûr que cette privatisation va à nouveau constituer une grande réussite. Nous aurons ensuite à privatiser Elf-Aquitaine. Il s'agit de la première entreprise industrielle française. Son chiffre d'affaires s'élève à 200 milliards de francs en 1992 (35 milliards de dollars). Ce groupe pétrolier de dimension mondiale s'est diversifié, au cours des années 1970 et 1980, dans les secteurs de la pharmacie et de la chimie. Il a rejoint, de l'avis des analystes, le rang des grands "majors" internationaux du secteur pétrolier. Je suis convaincu que, le moment venu, la privatisation d'Elf-Aquitaine sera également un grand succès. Par rapport aux modalités de privatisation retenues en 1986-88, plusieurs innovations sont intervenues pour tenir compte de l'expérience passée, française et internationale, et tirer le meilleur parti de l'évolution des techniques financières. Sans entrer dans le détail plusieurs points méritent d'être soulignés : 1) Nous tenons beaucoup à ce que le processus soit inattaquable du point de vue de l'équité, de la transparence et de l'égal accès à l'information. C'est pourquoi le rôle de la "commission de la privatisation", instance indépendante du pouvoir politique, a été élargi. Elle demeure chargée de l'évaluation des entreprises à privatiser. Elle détermine une valeur minimum que je dois respecter en fixant le prix vente de l'action. Ceci garantit que les intérêts patrimoniaux de l'État sont respectés. Mais la commission est également maintenant chargée d'une responsabilité particulière en ce qui concerne la composition des groupes d'actionnaires stables. En ce domaine, il est procédé à des appels de candidatures; elles sont examinées par la commission, et le ministre de l'économie est désormais lié par l'avis conforme de la commission. 2) Nous avons cherché à faciliter la souscription par les particuliers. C'est la raison pour laquelle a été par exemple mis en place une période de pré-placement, pendant laquelle ils peuvent déposer des intentions d'achat d'actions. Il s'agit d'une facilité pratique très utile pour les particuliers qui ne sont plus "enfermés" dans le délai nécessairement très court de l'offre publique de vente. 3) Une autre modernisation a consisté à créer une tranche pour les institutionnels français qui est indépendante de l'offre publique de vente réservée aux personnes physiques. Cette innovation, qui permet de séparer la répartition faite entre professionnels et celle faite aux particuliers, est dans l'intérêt de ces deux catégories d'investisseurs. Elle permet d'allouer les titres de façon plus adéquate, compte tenu des quantités très différentes demandées pour chaque ordre de l'une et l'autre des catégories. Par ailleurs, pour la tranche institutionnelle, il est désormais possible de recourir à une nouvelle technique pour fixer le prix, celle de la constitution du livre d'ordres (book building). Cela sera le cas, pour la première fois, lors de l'opération Rhône-Poulenc. Sans doute ces innovations ne surprendront-elles pas la plupart d'entre vous. Elles sont effet avant tout conformes au bon sens et aux leçons de l'expérience. J'observe d'ailleurs que les programmes de privatisation menés dans les différents pays présentent beaucoup de points commun quant aux techniques adoptées. Il y a en effet, et c'est heureux, une certaine "fertilisation croisée" grâce aux expériences des uns et des autres. La plupart des pays recourent à la fois à des procédures d'offres publiques de vente et à des opérations de gré à gré. Ils ont fréquemment prévu des mesures en faveur de l'actionnariat populaire et des salariés, comme des actions gratuites, des rabais, et des délais de paiement. Enfin, la constitution d'un actionnariat stable de référence est fréquente. Mais il subsiste évidemment certaines différences d'un pays à l'autre. Je crois utile de consacrer quelques instants à deux sujets sur lesquels on me pose souvent des questions. Tout d'abord, l'existence dans certains cas de dispositions visant à préserver certains intérêts nationaux. Elles suscitent parfois des interrogations, on voit bien pourquoi n'est-ce pas un moyen déguisé pour l'État de maintenir son contrôle sur l'entreprise après sa privatisation ?. Je réponds à cela qu'il n'en est rien, et qu'il n'y a pas lieu de s'en étonner. Encore moins de s'en émouvoir. Elles ne concernent d'ailleurs pas toutes les entreprises, tant s'en faut, mais seulement quelques-unes d'entre elles ni la BNP, ni RHÔNE-POULENC, par exemple ne sont concernées. L'expérience montre que tous les États perçoivent la nécessité de mesures conservatoires lorsque les activités principales d'une entreprise touché aux intérêts fondamentaux du pays. C'est fort de ces précédents que le Gouvernement a prévu la possibilité d'instituer, au cas par cas, une "action spécifique". Ce dispositif est inspiré des pratiques anglo-saxonnes (la "golden share") qui, comme vous le savez, sont jugées libérales. Un deuxième point de débat est celui de la répartition souhaitable du capital après la privatisation. Faut-il un capital émietté ? Faut-il un actionnariat "organisé" ? Je crois savoir que c'est un débat très actuel en Italie. Pour notre part, en France, nous souhaitons, en règle générale, que l'entreprise soit accompagnée dans les années qui suivent sa privatisation, par un groupe d'actionnaires stables qui assure son indépendance et sa continuité stratégique, mais sans détenir une position de contrôle. Ceci me semble un gage pour procurer de la sérénité à l'entreprise dans cette période nouvelle où elle doit apprendre à vivre avec un actionnariat nouveau, sous le regard du marché financier. Sans doute, d'ailleurs, faut-il distinguer selon la taille des entreprises. Pour les plus grandes, deux excès doivent être évites. Le premier excès consisterait à éparpiller l'intégralité du capital entre une multitude d'actionnaires. Une telle dispersion risquerait de laisser les dirigeants de l'entreprise sans le contre-pouvoir indispensable au sein du conseil d'administration d'un actionnariat structuré. Le second excès reviendrait à attribuer le capital à deux ou trois grands actionnaires, ce qui pourrait au contraire conduire à lier entièrement les dirigeants de l'entreprise aux intérêts de ces quelques actionnaires et les priver d'une stratégie autonome. Il en est évidemment différemment pour des entreprises de taille petite ou moyenne qui peuvent, au contraire, trouver avantage à s'intégrer à un groupe. En définitive, la sagesse est probablement de concevoir, pour chaque opération, un dispositif adéquat qui soit de nature à assurer au mieux le dynamisme futur de la société. Dans le cas de la BNP, la politique de rapprochement de la banque et de l'assurance a été confortée par le maintien de la participation de 15 % d'un grand. De manière générale, la constitution d'un actionnariat de référence représentant entre 20 et 30 % du capital de la société me parait être une étape importante pour l'avenir de la société privatisée. Telles sont quelques-unes des leçons que je tire de l'expérience française. Sans doute pourrait-on en identifier beaucoup d'autres. Je suis persuadé, Mesdames et Messieurs, que cette journée d'étude permettra d'approfondir les thèmes que je viens d'aborder, trop brièvement à mes yeux. En ces domaines, l'heure n'est plus à l'idéologie, mais au pragmatisme et au bon sens. Et chaque nouvelle opération apporte son lot d'enseignements. C'est donc avec beaucoup d'intérêt que j'écouterai mes collègues et amis italien et tchèque nous faire part de l'expérience de leurs pays respectifs. Je vous remercie.