Déclaration de M. Pierre Joxe, ministre de la défense, sur les progrès de la coopération européenne en matière de défense et la politique de sécurité internationale, Munich le 6 février 1993.

"La politique étrangère et de sécurité commune inclut l'ensemble des questions relatives à la sécurité de l'Union européenne, y compris la définition à terme d'une politique de défense commune qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune". Cette phrase, dont la lourdeur et les méandres reflètent assez bien les compromis réalisés par les négociateurs, est extraite de l'article J4 du traité sur l'Union européenne, signé à Maastricht le 7 février 1992 par les douze États de la Communauté européenne. Il est déjà ratifié par dix d'entre eux. Quarante ans se sont écoulés depuis les premières discussions inter-gouvernementales autour, notamment, d'un plan déposé à l'époque, par Antony Eden, j'étais étudiant à Londres, sur la création d'une autorité politique européenne. L'Europe politique, l'Europe de la défense auront connu bien des vicissitudes avant de pouvoir s'incarner effectivement dans un traité agréé par les membres de la CEE. Cette construction s'est désormais imposée aux dirigeants européens comme un projet majeur pour l'avenir. Mais pas du tout, comme on a pu longtemps le penser, sous l'empire d'une nécessité ressentie au plus fort de l'affrontement des deux blocs ; au contraire : dans le prolongement immédiat de la chute du mur de Berlin, de la réunification allemande, et de la disparition du pacte de Varsovie. C'est dire que ce projet n'est pas une construction née de la crainte ni d'une volonté égoïste de rester entre soi ("l'Europe forteresse"), mais au contraire d'une ouverture et d'un espoir pour tout le continent. Vous savez le rôle que jouèrent, dès 1990, le chancelier Kohl et le président Mitterrand dans l'impulsion politique qui allait déboucher sur le traité que je viens de citer. L'Europe politique est l'aboutissement d'un processus de maturation très long. Le traité de Maastricht en est à nos yeux l'expression la plus avancée à ce jour; l'UEO en est, par excellence, l'instrument institutionnel en matière de défense ; et le Corps européen est, dans notre esprit, la traduction concrète d'une capacité militaire qui lui est propre. Mais il faut replacer ces résultats dans le temps pour mieux apprécier les enjeux d'aujourd'hui. Depuis la fin de la deuxième guerre mondiale, on sait comment l'histoire de cette construction politique et celle des institutions compétentes en matière de défense ont été étroitement mêlées. Cela fut particulièrement vrai dans les années 1950 et à la fin des années 1980. Un premier projet de Communauté européenne compétente en matière politique, débattu à la suite du plan Eden que j'évoquais tout à l'heure, a été adoptée en mars 1953 par une assemblée du Conseil de l'Europe. Je me souviens de l'histoire cahotée de la Communauté européenne de défense, s'échelonnant de mai 1952 à août 1954, à la suite de quoi furent signés le 23 octobre 1954 les accords de Paris, consacrant l'entrée de l'Allemagne dans l'UEO et dans l'OTAN. Entre 1984 et 1992, le renforcement progressif du rôle de l'UEO, sous l'impulsion aussi de nos amis italiens et néerlandais, alla de pair avec l'accélération du projet d'Union politique. Entre temps la Communauté économique s'était édifiée, approfondie, mais sans jamais que l'idée politique soit oubliée : il suffit de rappeler les noms de ceux qui, avec des fortunes diverses, animèrent cette histoire : Fouchet, Davignon, Tindemans, Genscher, par exemple. Mais sur le plan de la défense, tout avait commencé avec les préoccupations des Alliés dès le lendemain de 1945. Et les premiers actes de naissance politique pour la défense européenne on l'oublie parfois, sont le fruit de l'alliance franco-britannique. 45 ans avant Maastricht, le traité bilatéral signé à Dunkerque en mars 1947 ; puis, à la suite d'une initiative d'Ernest Bevin et d'un projet franco-britannique conjoint, la signature à Bruxelles, le 17 mars 1948, avec les États du Benelux, du traité créant l'Union occidentale. On sait comment, très vite, la pression de l'Union soviétique, la montée de la guerre froide et le face à face entre les blocs précipitèrent la constitution d'une organisation atlantique avant d'être européenne, et l'intégration progressive de l'Allemagne dans l'ensemble occidental. I. – Le rôle de la Grande-Bretagne Qu'il me soit permis de dire ici que je ne partage pas le scepticisme de beaucoup à l'égard de l'engagement européen de nos partenaires britanniques. Le Royaume-Uni est une composante majeure de l'Europe politique et de l'Europe de la défense, dès aujourd'hui et peut-être plus encore demain. Il est vrai que ce choix n'est pas allé sans éclipses ni atermoiements. J'ai rappelé le rôle d'impulsion joué par la diplomatie britannique dans les années 1945-1955. Il s'ensuivit, jusqu'au début des années 1960, une période de scepticisme, voire de franche réserve, outre-Manche. Mais ensuite, c'est la France qui fit un temps obstacle à une évolution qui semblait inéluctable. De fait, en 1972, la Grande-Bretagne décide "de s'amarrer au continent" pour reprendre le mot du Président Georges Pompidou. Je suis pour ma part convaincu du choix fait en profondeur par le peuple et les dirigeants britanniques, au-delà des craintes conjoncturelles, en faveur de la construction européenne. Il résulte, au demeurant, d'une communauté d'intérêts fondamentale, dont la relation entre la France et la Grande-Bretagne est souvent l'illustration. Douglas Hurd l'a dit récemment : nos intérêts sont de plus en plus similaires et entremêlés. Tant de choses rapprochent en réalité nos deux pays : l'histoire pluriséculaire de vieux royaumes, de vieilles nations européennes, les sacrifices de deux guerres mondiales, les traditions démocratiques et l'attachement aux libertés, plus ancien encore chez eux que chez nous, l'intérêt stratégique pour la stabilité générale du continent, une tradition de présence quasi permanente outre-mer, enfin en deux mots peut-être, une communauté de destin qui fascinera un jour les historiens plus qu'elle n'intéresse aujourd'hui les journalistes. Nous développons d'ailleurs avec le Royaume-Uni une relation bilatérale privilégiée dans le domaine de la défense. Les nombreux échanges militaires ont été intensifiés et vivifiés ces dernières années par des engagements communs sur des théâtres extérieurs : Golfe, actions humanitaires au profit des Kurdes, zones d'interdiction aériennes en Irak, Yougoslavie, ce dernier exemple étant particulièrement significatif puisqu'il a lieu en Europe, sans les Américains jusqu'à présent. Dans le domaine de l'armement, nos projets concernent soit des équipements majeurs, tels que la Frégate anti-aérienne, soit des éléments essentiels pour l'interopérabilité de nos défenses (télécommunications spatiales), soit des programmes multilatéraux (missile Trigat). En outre, la prise de conscience s'accroît des responsabilités particulières des deux puissances nucléaires de l'Europe occidentale. Un dialogue stratégique a été mis en place, touchant la dissuasion, qui s'ajoute aux échanges approfondis auquel donne lieu le projet de coopération sur l'ASLP. Nous partageons notamment, avec nos autres partenaires européens, la conviction que l'affirmation d'un pôle stable et puissant à l'ouest de l'Europe est indispensable pour la sécurité européenne. Ce projet devrait, objectivement, recevoir le soutien des États-Unis, au moment où ceux-ci sont à la recherche de nouveaux équilibres et d'un meilleur partage des tâches. L'émergence de ce pôle européen ne va cependant pas de soi. L'évolution des relations entre les principaux partenaires européens et américains jouera un rôle déterminant. II. – Le couple franco-allemand Avec l'Allemagne, notre relation est d'une autre nature. La gravité des blessures infligées par trois siècles d'histoire, et, en dernier lieu, le caractère inouï des massacres et destructions de la dernière guerre mondiale ont fait surgir du plus profond de nos deux peuples le cri "plus jamais ça !". Le traité de 1963 et l'accolade de deux géants de l'histoire – Adenauer et de Gaulle – ont incarné cet élan. Depuis, en matière de défense, sont venus le Conseil de défense et de sécurité, la brigade franco-allemande, le Corps européen, des coopérations multiples en matière d'armement. Un grand nombre d'équipements majeurs pour les Armées futures font l'objet de programmes conjoints ou de projets : hélicoptères de combat et de transport, missiles, systèmes sol-air, etc. Je souhaite d'ailleurs que nous allions plus loin encore et, prenant appui sur le projet de corps européen, européen, examinions les moyens d'une rationalisation de nos efforts d'équipement et d'un nouvel essor de la coopération européenne. Cette dynamique d'ensemble a entraîné l'Europe des Douze vers les objectifs de l'Union politique. Elle s'est développée en complémentarité avec l'Alliance et l'OTAN, comme vient d'en témoigner l'accord cadre relatif au Corps européen signé le 21 janvier. Aujourd'hui cependant, pour des raisons constitutionnelles et politiques que nous connaissons et respectons, l'Allemagne refuse d'élargir le cercle de ses engagements au-delà du cadre du Traité de l'Atlantique nord strictement interprété. En 1994, le dernier soldat russe aura quitté le territoire allemand. Les forces stationnées sur le sol de la République fédérale y seront dans un cadre rénové, légitimé clairement, s'agissant des unités françaises, par le projet européen. Il importe pour la crédibilité de notre politique de sécurité que l'Allemagne puisse alors assumer la plénitude de ses responsabilités et soit un partenaire à part entière du pôle européen que j'évoquais. Tel est d'ailleurs l'une des significations du projet du Corps européen. L'affirmation d'une dimension européenne propre en matière de défense ne saurait être crédible sans la pleine participation de l'Allemagne. Nous percevons bien, aujourd'hui avec l'affaire yougoslave, les faiblesses qui résultent pour la Communauté européenne de l'absence d'un instrument de défense propre, crédible. Ces faiblesses sont accrues par l'autolimitation que s'impose l'Allemagne. Il serait paradoxal et irréaliste d'envisager une politique de sécurité et de défense commune sans une mise en commun des moyens non seulement français, britanniques, belges, espagnols etc., espagnols etc., mais aussi allemands, et leur utilisation en fonction des intérêts de l'Europe. III. – La relation euro-américaine Au lendemain de 1945, c'est l'action généreuse des Américains qui permit, dans le domaine de la défense comme dans d'autres, de reconstruire une partie de l'Europe et ses moyens européens de défense (le plan Marshall). Puis l'OTAN s'affirma comme l'instrument par excellence à la fois de la solidarité atlantique et du leadership américain. Celui-ci ne fut pas contesté, si ce n'est par la France lorsque ses intérêts de souveraineté lui parurent en jeu, mais sans jamais que soit en cause l'Alliance elle-même, contractée en 1949. À mon nouveau collègue, Les Aspin, qui nous a rejoint ce matin, je voudrais redire toute l'importance que la France attache à ses relations d'amitié et d'alliance très anciennes avec les États-Unis. Anciennes et ininterrompues, puisque jamais aucun conflit ne nous opposa, "privilège que vous êtes seuls à détenir parmi toutes les grandes puissances" : cette citation est extraite du toast prononcé par le général de Gaulle en l'honneur du Président Kennedy, en mai 1961... Cette continuité est plus significative, à l'échelle de l'histoire des peuples, que les controverses qui nous opposent parfois. Avec l'administration qui vous a précédé, nous avons eu un débat parfois difficile sur l'organisation de la défense en Europe, mais finalement fructueux. Nous avons pu d'ailleurs obtenir des résultats significatifs : mise au point conjointe du nouveau concept stratégique de l'Alliance (Rome 1991), accord sur les relations entre le Corps européen et le Commandement suprême allié en Europe (SACEUR), progrès dans le traitement des questions de maintien de la paix. Personne ne conteste plus, aujourd'hui, que l'Alliance doive évoluer significativement, parce que le contexte stratégique est radicalement transformé. Les Européens doivent aussi réaliser que la nature de l'engagement américain se modifie. Des réductions d'effectifs sont en cours et vont s'accentuer. La plupart des armes nucléaires ont été retirées. La participation américaine au budget de l'OTAN se voit critiquée au Congrès et diminuée. L'action des Armées américaines privilégie de plus en plus les moyens aériens, l'engagement terrestre suscitant des réserves. Le Congrès des États-Unis a demandé lui-même un réexamen des termes et de la portée du Traité de Washington dans le nouveau contexte. Il est clair qu'un équilibre différent va se former entre les piliers américain et européen de l'Alliance. Un dialogue en profondeur me paraît souhaitable, à brève échéance. Il devra prendre en compte, en autres, les facteurs suivants : a) la conviction que la présence américaine en Europe est un élément essentiel de la sécurité globale du continent, et bien au-delà ; b) la capacité des pays européens à faire ou non converger leurs politiques de défense, dans le but de parvenir à terme à une politique commune ; c) l'atout que représentent pour l'Europe les capacités de la France et de la Grande-Bretagne à intervenir si nécessaire à distance du territoire national, seules ou en coopération avec d'autres alliés ; d) le maintien à un niveau suffisant dans les années à venir, compte tenu des risques prévisibles, de l'effort de défense des principales puissances ; e) le rôle des instruments de dissuasion nucléaire français et britanniques, leur articulation avec d'une part les intérêts européens, d'autre part la dissuasion globale de l'Alliance. L'un des terrains privilégiés de dialogue entre nous et les États-Unis sera celui des opérations de maintien ou de rétablissement de la paix, qui semblent devoir se multiplier. Leur conception et leur conduite, le rôle qu'y jouent l'ONU et les Nations, la nature des engagements politiques et militaires qu'elles impliquent doivent faire l'objet d'une approche cohérente et concertée entre nous, puisque nos responsabilités dans ce domaine sont particulières devant la communauté internationale (comme en témoigne depuis près de 50 ans notre présence au Conseil de sécurité). Je souhaiterais souligner deux autres facteurs, liés, pouvant influencer l'évolution de l'Europe de la défense. IV. – Les nouvelles politiques de défense et la coopération bilatérale Les années 1960-1990 avaient vu les pays d'Europe occidentale, ceux de l'Alliance, tendus par un effort commun face à la menace militaire de l'Est. Ils s'efforçaient, fût-ce avec des résultats ou "un partage du fardeau" inégaux, de faire converger leurs politiques de défense et le niveau des dépenses consenties. Du soulagement procuré par de récents événements, certains ont tiré très vite, peut-être trop vite, les conséquences en réduisant rapidement le niveau de leur budget de défense. Dans ce contexte, la différence quantitative et qualitative entre les efforts de défense des uns et des autres risques d'augmenter sensiblement. Or les responsabilités des pays de la Communauté européenne vont s'accroître. Ces pays sont d'autant plus condamnés à s'entendre en matière de défense que : 1. Peu ou prou, ils se reconnaissent dans le projet d'Union européenne dont la forme achevée, comprendra nécessairement une dimension de politique de défense commune. 2. La politique et la stratégie des États-Unis conduisent les autorités américaines à planifier désormais des réductions importantes de leurs effectifs stationnés en Europe (l'administration du Président Clinton affiche un objectif [75 000 hommes] significativement moindre que l'administration du Président Bush.) Le poids relatif de la contribution européenne à la défense commune s'en trouvera augmenté. 3. Le projet européen et l'entente entre les pays les plus préoccupés par les questions de défense sont des leviers indispensables pour obtenir l'adhésion des autres pays européens au maintien d'un effort collectif suffisant. Mais, nous savons bien que les efforts nationaux ne peuvent plus à eux seuls être les garants de la sécurité. Le projet politique, les contraintes financières, économiques, technologiques, se conjuguent pour nous encourager à développer des coopérations dans tous les domaines. J'ai toujours pensé, au demeurant, que les objectifs politiques d'Union européenne ne seraient atteints que si notre démarche pouvait s'appuyer sur un réseau dense de coopérations bilatérales concrètes, mobilisant immédiatement les hommes, les institutions, les industries. À défaut, la construction des déclarations et des traités risque d'être bien théorique. J'ai déjà évoqué les relations que la France entretient avec l'Allemagne et la Grande-Bretagne. Je pourrais évoquer nos relations concrètes avec la Belgique et le Luxembourg. Mais nos actions de coopération concernent de plus en plus, tant sur le plan militaire que pour des équipements essentiels, la plupart de nos partenaires européens. Je citerai l'Italie et l'Espagne en particulier. Avec mes deux collègues Ando et Garcia Vargas nous avons lancé, dans le cadre de l'UEO, le projet de force aéro-maritime. Nous agissons en étroite coordination dans l'affaire yougoslave. Nous développons des matériels majeurs dans le domaine spatial (Hélios), naval (l'adhésion italienne au projet de frégate), ou celui des missiles. Je relève, en outre, que la position géostratégique particulière de nos trois pays permet d'assurer la prise en compte, dans la politique de défense européenne, d'une dimension méditerranéenne. Notre coopération en est un vecteur privilégié. L'intérêt des coopérations bilatérales dépasse d'ailleurs le cadre strict des Douze. De nouveaux champs se sont, en effet, ouverts, depuis quelques années. D'une part, avec les pays européens candidats à la Communauté européenne et décidés à s'engager résolument dans cette voie, tels que la Suède avec laquelle nous avons récemment signé un accord cadre dans le domaine de l'armement. D'autre part, avec la plupart des pays d'Europe centrale et orientale, qui peuvent trouver à travers ces relations bilatérales nouvelles, sinon une réponse complète aux garanties de sécurité qu'ils demandent, du moins la manifestation et les premiers moyens d'une solidarité nouvelle. Ainsi la coopération bilatérale, tout en approfondissant les relations entre les pays de l'actuelle Communauté, prépare-t-elle à sa manière son élargissement. Son intensification me paraît en tout cas une condition nécessaire à l'émergence d'un véritable pôle européen de défense et de sécurité. V. – Quelles institutions de sécurité collective ? Le cadre institutionnel hérité de la Guerre froide est sérieusement mis en cause par les changements intervenus depuis trois ans. La CSCE ne comporte plus 35 mais 53 États. Les seize membres de l'OTAN se sont dotés d'un conseil de coopération où siègent désormais 34 pays dans l'enceinte même du pacte Atlantique c'est à dire plus d'anciens adversaires que de vieux alliés. L'UEO s'est élargie, après les accords de Maastricht, son Conseil étant passé de 9 à 15 États, même certains nantis d'un statut d'observateur ou d'associé. Dans la recomposition des instances de sécurité, je crois que le pragmatisme doit nous guider, ainsi que deux années d'expérience et de traitement dans l'urgence de crises riches d'enseignements pour l'avenir. Le Conseil de sécurité s'est affirmé, conformément à la Charte, comme l'instance supérieure chargée de la paix et de la sécurité internationales, avec le pouvoir d'autoriser, le cas échéant, le recours à la force. Il nous appartient d'assurer son autorité et de le doter des moyens politiques, et aussi militaires, de faire respecter ses décisions. Il doit pouvoir s'appuyer en Europe sur les mécanismes de la CSCE et, le cas échéant, sur les moyens disponibles au sein de l'Alliance atlantique. L'Alliance atlantique doit poursuivre plus avant l'entreprise de rénovation engagée en 1991. Ses structures, ses mécanismes de décision, ses concepts doivent être adaptés au nouveau contexte et aux nouvelles missions. La France participe activement à ce mouvement, à la mesure de son rôle, dans des actions cruciales pour la paix et pour la sécurité en Europe. L'Union de l'Europe Occidentale doit développer ses activités, renforcer l'organisation nouvelle dont elle s'est dotée, après deux ans d'une activité politique et opérationnelle sans précédent dans son histoire de l'organisation. Elle offre un cadre à l'affirmation de l'identité européenne de défense, complémentaire de l'Alliance atlantique et étroitement lié à elle. Un tel schéma a ses vertus. Il laisse encore, à l'heure où nous parlons, nombre de questions sans réponse complétement satisfaisante. Il nous appartiendra en premier lieu de préciser et faire fonctionner le lien entre les instances politiques européennes, en particulier le Conseil européen, et l'UEO, instrument de la politique de défense commune. L'une des difficultés sera de concilier cet objectif du traité de Maastricht avec, d'une part les conséquences des élargissements envisagés par les Douze, d'autre part nécessités de la sécurité et de l'efficacité opérationnelles dans le domaine de la défense. En second lieu, nous devons répondre aux questions toujours posées par les pays d'Europe centrale et orientale, qu'angoissent la fragilité de leur récent processus démocratique, la montée des périls intérieurs ou les menaces de retournement à l'Est. Les pays d'Europe occidentale ne peuvent rester sourds à ces inquiétudes qui leur viennent de cette même Europe à laquelle ils sont culturellement, géographiquement, et stratégiquement liés. Certains n'hésitent pas à estimer que le problème de l'ouverture de l'UEO ou de l'OTAN, selon le cas, est déjà posé. Il y a peut-être – sans doute – d'autres voies que celles des alliances. Mais il nous faut alors inventer d'autres formes de relations qui marquent notre solidarité. Voyant ce qui se passe en Yougoslavie, ce dernier défi est peut-être le plus grand pour la sécurité de l'Europe de demain.