Allocutions de MM. Pierre Bérégovoy, Premier ministre et Michel Delebarre, ministre de la fonction publique et des réformes administratives, sur l'action menée en matière de modernisation de l'État et du service public, Paris le 5 et 7 novembre 1992.

5 novembre 1992Inauguration Par monsieur Pierre Bérégovoy, Premier ministre Tocqueville l'avait très bien décrit : il y a toujours un retard de la perception sur la réalité. C'est ainsi qu'en 1789 se déclenchait une révolution contre la noblesse au moment où, pourtant, l'aristocratie avait perdu l'essentiel de ses pouvoirs. Nous avons assisté, au cours des années 80, à un phénomène contraire avec l'État. Il a été fortement contesté alors qu'il avait pourtant enclenché une formidable modernisation. En effet, c'est au cours des années 80 que l'État a commencé de s'adapter à une triple contrainte, née des exigences des sociétés industrielles et des démocraties moderne Contrainte de productivité qui a touché tous les services et d'abord le plus noble d'entre eux, le service public. Contrainte de proximité, liée à l'augmentation du niveau de formation et d'information des citoyens et au développement de leurs exigences de consommateurs. Contrainte de responsabilité, liée, s'agissant des rapports avec les usagers aux progrès de la transparence dans les sociétés démocratiques, et, s'agissant des agents, à la conception nouvelle que nous nous faisons collectivement des relations du travail depuis la mise en cause des modèles tayloriens. Le forum innovations du service public montre cela beaucoup mieux qu'un discours. C'est une première. Jamais l'ensemble des administrations et des services publics n'avait été ainsi réunis pour présenter toutes les facettes de leurs activités quotidiennes. Chacun pourra constater à cette occasion que l'État n'est pas ce monstre opaque et aveugle que l'on se représente trop souvent de manière caricaturale. La France a changé. Mais l'État n'a pas été en reste, il n'est pas demeuré immobile. Et il est bon que les usagers comme les fonctionnaires puissent prendre la mesure de l'ampleur du travail accompli. Lors de ma déclaration de politique générale du 8 avril, j'ai dit que la modernisation du service public était un des chantiers de l'avenir. En effet, je crois que nos sociétés modernes, parce qu'elles ont tendance à déchirer notre tissu social, ont besoin, plus que jamais de l'État, principal facteur de cohésion nationale. Parce que nos sociétés modernes sont très largement tournées vers l'épanouissement des initiatives individuelles et des libertés particulières, elles ont besoin plus que jamais de l'État, instrument privilégié de régulation, gardien de l'intérêt général, organisateur de l'égalité des chances, de la solidarité nationale, du développement équilibré du territoire. Ni les exigences de la compétition économique, ni la construction européenne, ni la décentralisation n'impliquent l'effacement de l'État. Au contraire, nos sociétés ont besoin d'un État de droit, efficace dans son action, rigoureux dans sa gestion, proche des citoyens et capable de voir de loin. Si j'avais une seule leçon à tirer des élections américaines qui viennent de se dérouler, c'est cette leçon-là que je tirerais contrairement à ce qui a été si souvent dit, il y a une demande d'État de la part des citoyens, qui mesurent que lorsqu'il y a vide de l'action publique, l'inégalité s'y engouffre résolument. Je ne suis pas un étatiste dogmatique. Ceux qui en ont la tentation doivent méditer l'exemple des sociétés musclées et des économies administrées à l'est de l'Europe. Mais je ne saurais me satisfaire d'un État faible. La démocratie que l'on lit de plus en plus à l'économie de marché exige une instance capable de réduire l'incertitude, de contenir les effets pervers du marché ou de le suppléer lorsqu'il est inefficient, incapable aussi d'exprimer un projet collectif et de transformer en destin l'histoire d'une nation. Personne ne conteste que le marché est un facteur irremplaçable d'efficacité économique. Mais il doit s'accompagner d'un État actif, sauf à accepter l'accroissement des inégalités, la déchirure du tissu social et l'exclusion des plus faibles. L'économie de marché sera sociale ou elle sera remise en cause tôt ou tard. Ceux qui prônent un État faible, s'interdisent d'assurer la cohésion sociale du pays. Être partisan de l'État, cela ne signifie pas se confiner dans l'immobilisme. Qui croit en la mission de l'État doit souhaiter avec passion qu'il s'adapte et se rénove. Contrairement aux apparences, ce sont les tenants de l'État modeste qui, en matière de service public, sont les plus conservateurs. Ils entendent toucher le moins possible aux principes de fonctionnement de l'État parce qu'ils espèrent ainsi qu'il tombera en désuétude, qu'il se sclérosera, bref, qu'il dépérira et que les lobbies auront le terrain libre pour agir comme ils l'entendent. Je souhaite, au contraire, un État moins arrogant et plus performant car je désire sa modernisation. Libéraliser non pour diriger moins mais pour diriger mieux c'était la maxime de Pierre Mendès France et nous pouvons la faire nôtre. Parce que la société est complexe, parce que l'exigence des citoyens est toujours plus grande, l'État doit changer. J'observe d'ailleurs – et chaque stand de ce forum l'illustre – que l'État change déjà. Moins vite que nous le souhaiterions parfois, plus vite cependant que ses détracteurs ne le prétendent. La modernisation de l'État, c'est d'abord la déconcentration. J'ai demandé à chaque ministre d'établir à cet égard des propositions pour les services centraux et territoriaux qui dépendent de lui. Elles seront examinées d'ici à la fin de l'année. C'est une action de longue haleine dans laquelle il convient de s'engager résolument. C'est le second étage d'une démarche dont le premier a été la décentralisation. Déconcentrer, c'est renforcer la cohérence et l'autorité des services territoriaux de l'État. C'est rapprocher l'administration des usagers C'est favoriser, sous l'autorité des préfets, le succès des politiques interministérielles essentielles que sont par exemple la politique de l'emploi, la politique de la ville, du développement du milieu rural ou de l'environnement. Déconcentrer, c'est en même temps dégager les administrations centrales des tâches qu'elles ne sont pas les mieux placées pour remplir et leur permettre, à l'inverse, de prendre mieux en charge les fonctions de conception, de programmation, de contrôle et d'évaluation qui leur reviennent en propre. Transparence et proximité c'est le deuxième objectif de la modernisation. La charte des services publics a été adoptée en mars dernier. Elle simplifie et elle accélère les procédures ; elle améliore la qualité des réponses apportées aux besoins des usagers. Cette charte fera l'objet d'un bilan d'ici à la fin de l'année. Ce bilan sera transmis au Parlement avec l'avis du conseil d'État et du conseil économique et social. Ainsi, la représentation nationale pourra-t-elle mesurer les progrès accomplis. Dans les prochaines semaines, un comité interministériel arrêtera les nouveaux projets à soumettre à la procédure d'évaluation des politiques publiques. Il tirera les conclusions des premiers travaux menés à bien, à commencer par celui relatif à l'informatique de l'État. Ce développement de l'évaluation est une des clés de voûte de la modernisation. Évaluer, c'est en effet donner à l'administration l'équivalent du marché pour l'entreprise, c'est-à-dire les indicateurs à partir desquels elle doit corriger ses méthodes, adapter son activité. Déconcentration, transparence et proximité. Il faut ajouter responsabilité. L'État, en effet, doit mieux diffuser la responsabilité en son sein. Il a la chance de disposer d'une fonction publique dont chacun reconnaît la très grande qualité, une fonction publique qui a une très haute conscience professionnelle et une très haute conception de l'intérêt général L'État doit mieux utiliser cette formidable ressource en lui permettant de s'engager davantage dans son métier. Une meilleure répartition des responsabilités grâce à la déconcentration des outils de gestion modernisés, une organisation du travail plus respectueuse des agents, des structures plus simples et plus lisibles voilà quelques instruments qui permettront de mieux répondre aux attentes des fonctionnaires et, par conséquent, de mieux satisfaire les demandes des usagers. Chacun doit pouvoir connaître les objectifs qui lui seront assignés et chacun doit pouvoir exercer pleinement ses responsabilités pour les mettre en œuvre. Chacun enfin doit rendre compte du travail qu'il a accompli. La responsabilité, c'est aussi le développement du dialogue social. Concertation dans l'élaboration des projets de service ou dans la mise en œuvre des transferts de service en province ; activation des instances paritaires, politique contractuelle ; voilà les piliers d'un dialogue social renouvelé qui participe pleinement à la démarche de modernisation la réforme de la grille, l'accord salarial, l'accord-cadre sur la formation continue, l'ouverture de nouveaux champs de concertation sur l'hygiène, la sécurité et la médecine du travail voilà des exemples récents du souci d'une véritable politique contractuelle. Un État plus organisé, un État plus ouvert, un État soucieux de mobiliser ses ressources humaines ce sont, à mes yeux, les trois lignes d'horizon de la modernisation. Mon ami Michel Delebarre, ministre d'État chargé de la Fonction publique et des Réformes administratives, s'y emploie avec talent et conviction. Tous les ministres doivent lui apporter leur concours. L'administration forme un tout, il n'y a pas de chasse gardée. C'est d'un même élan qu'elle doit se moderniser et se transformer dans un monde en mouvement mais qui a souvent peur de changer l'administration est forte de son rôle irremplaçable. Elle est riche du dévouement de ses personnels à tous les échelons de la hiérarchie je lui fais confiance. S'il arrive à nos concitoyens de l'oublier parfois, les historiens eux le savent : certaines nations se sont constituées autour de leur langue, de leur religion ou de leurs grandes cités, la France, elle, s'est constituée autour de son État. C'est lui qui, de siècle en siècle, a fabriqué ce ciment national qui fait aujourd'hui notre force. Il était sain que cet État respire, qu'il se décentralise, qu'il se modernise. Il était sain qu'à côté de la légitimité du service public fussent reconnues la nécessité du marché et l'utilité de la société civile. Mais il serait absurde qu'après avoir peut-être aimé trop exclusivement l'État, nous nous mettions à le réprouver. Je crois au contraire que le siècle qui vient sera celui d'une action publique forte. Rien de tout cela ne se fera si les agents de l'État ne s'engagent pas avec enthousiasme dans la modernisation. À chaque période de notre histoire récente correspond un grand projet mobilisateur de l'administration. Il y a eu la reconstruction dont le ministère des finances et le commissariat au plan ont été les ouvriers principaux. Il y a eu l'ambition industrielle dont les années 60 furent l'occasion. Il y a eu la décentralisation, rupture avec plusieurs siècles de tradition française, et qui a été la grande affaire des années 80. La modernisation de l'État doit être pour l'administration, le chantier de la décennie qui s'ouvre. Et je crois que c'est un projet capable de susciter l'enthousiasme des fonctionnaires. Je crois qu'ils peuvent montrer au pays qu'ils sont capables, probablement plus que d'autres encore, de changer les règles de fonctionnement et les mentalités, d'inventer une nouvelle culture de l'État. C'est en tout cas à cela que je les invite. Et si nous y parvenons, nous aurons donné à notre pays un atout maître. 7 novembre 1992Clôture Par monsieur Michel Delebarre, ministre d'État, ministre de la Fonction publique et des Réformes administratives La tenue de ce premier forum du service public constituait un triple défi. Défi de la transparence : nous avons voulu montrer l'administration en elle-même, avec ses atouts évidents mais aussi ses interrogations et, avouons-le, ses imperfections. Défi d'intéresser un plus large public à la modernisation de l'État qui reste trop souvent du domaine des seuls initiés, souvent même des seuls fonctionnaires directement concernés. Défi enfin de débattre plus largement des perspectives de renouveau du service public. Chacun de vous jugera si ces paris ont été gagnés. Je tiens pour ma part à remercier ceux qui sont intervenus ou ont apporté leur contribution à ces débats. Et, plus largement, tous ceux qui ont parcouru les stands toujours accueillants, disposés par les principales administrations et les principales entreprises qui concourent au service public. À travers cette initiative, je suis convaincu que chacun aura pris conscience de la finalité essentielle de la modernisation de l'administration : le meilleur service à rendre aux usagers. Ce service prend naturellement de multiples formes ; les débats de ce matin sur la ville et la médiation illustrent parfaitement cette volonté qui est celle des fonctionnaires à la rencontre du public, dans sa diversité. Comment l'administration pourrait-elle ambitionner d'être un acteur du changement social (c'est-à-dire avant tout d'être au service de l'égalité des chances et de la lutte contre toutes les formes d'exclusion) si elle n'a pas, elle-même, la capacité de suivre les évolutions de la société ? Notre intention était de parler pour l'avenir, de tracer les perspectives, d'amorcer puis de développer une exigence de débat sur le service public. Si ces objectifs sont atteints, alors la politique de modernisation trouvera naturellement un nouvel espace de développement et la nécessité du changement s'imposera d'elle-même. L'État ne saurait pas, en effet, exercer aujourd'hui ses missions comme il le faisait hier. La société française a évolué en terme de besoins collectifs et d'aspirations individuelles. La France est désormais un pays décentralisé. Même si cette volonté de décentralisation doit s'exprimer encore, se prolonger par de nouveaux transferts de compétences, la manière d'administrer s'est déjà considérablement transformée depuis dix ans. La construction européenne crée de nouveaux droits et obligations. Ces nouveaux contextes d'intervention de l'État illustrent le bien-fondé d'une modernisation de l'administration lancée il y a quelques années. Ce forum nous aura permis de débattre des techniques de cette modernisation, de ses délais, de ses modalités. De la diversité des opinions qui se sont exprimées, je retiendrai le fait que nous avons, me semble-t-il, en commun, de rejeter une certaine vision de la modernisation, celle qui alignerait purement et simplement l'administration sur le modèle du secteur privé. L'activité de l'administration ne se mesure pas simplement en terme d'efficacité quantitative mais aussi, et peut-être surtout, en terme d'utilité collective. Quand il s'agit d'exercer l'indispensable mission de prospective et d'évaluation en même temps que de gérer dans le quotidien du service public, on est naturellement amené à travailler dans la complexité. Il me semble aussi que nous avons dégagé la spécificité de la démarche française de modernisation. S'il appartient bien à l'État de prendre la responsabilité de sa politique, cette modernisation assumée est aussi une modernisation concertée et, dans certains cas, négociée. Concertée avec ses partenaires qui peuvent être des collectivités cales, des entreprises, des associations ou des individus... Mais aussi concertée et négociée avec les acteurs de cette modernisation que sont les fonctionnaires, les propres agents de l'administration. Car l'administration ne se modernisera pas sans les fonctionnaires. Voilà pourquoi nous avons invité les organisations syndicales représentatives à être les acteurs à part entière de ce débat, pour qu'elles puissent présenter leur propre vision de la modernisation. Il serait faux de prétendre qu'il ne puisse exister de conflit entre l'intérêt du service public et celui des fonctionnaires. Il est des cas où la nécessaire application d'une politique publique choisie et assumée (comme celle des localisations en province dans l'intérêt de l'aménagement du territoire) interpelle ces fonctionnaires en terme de mobilité et de changements d'habitudes, je veux souligner que, dans tous les cas, nous avons, par la négociation, non sur le principe même des délocalisations (décision qui appartient aux gouvernements) mais sur leurs conséquences sociales, et, le plus souvent possible, sur leurs modalités, donné à chacune des personnes concernées les garanties indispensables d'un traitement équitable. Je ne crois pas que cette politique ait beaucoup d'équivalent dans le secteur privé. Je rappelle enfin (cela est trop souvent occulté) que les localisations en régions ne se font que sur la base du volontariat ! Nous avons enfin passé en revue les nouvelles priorités de la modernisation que le Premier ministre, Pierre Bérégovoy, nous rappelait à l'ouverture du forum. L'étape ouverte en 1992, qui ne contredit pas les précédentes mais en confirme la réalité, est celle de la déconcentration, définition d'une nouvelle architecture de l'État. Naturellement, ce souci de renouveau ne se limite pas à la seule administration de l'État. En associant dans le cadre de ce forum les trois fonctions publiques, nous avons témoigné de la multiplicité des facettes du service public et surtout de la nécessité d'assurer leur complémentarité. J'ajoute que les fonctionnaires eux-mêmes devront être à l'avenir de plus en plus mobiles, y compris grâce à des points de passage d'une fonction publique à une autre. Contrairement aux vœux exprimés par certains, redéfinir le rôle de l'État, ce n'est naturellement pas tenter de le réduire. Il ne peut y avoir de véritable changement social sans un État fort, déterminé, efficace et moderne. D'autres que nous, dans les pays développés, ont pu, ces dernières années, mesurer les coûts sociaux, urbains, environnementaux du moins d'État ou du non-État. Ils en tirent aujourd'hui des leçons, y compris en terme de conséquences politiques. Dans un monde où les conditions de concurrence économique tendent à s'harmoniser, tout particulièrement en Europe, c'est précisément le rôle de l'État et la qualité du service public qui peuvent faire, demain, la différence. C'est dire que notre conception n'est pas celle d'un État subsidiaire intervenant à la seule fin de pallier les défaillances de l'initiative privée. Au-delà des missions régaliennes, évidentes pour tous, l'État représente le meilleur garant de la cohésion sociale, de la volonté d'aller plus avant dans le sens de l'égalité des chances, d'un meilleur équilibre des territoires et de la permanence de la solidarité. L'État reste la plus forte expression de la "priorité au social" qui fonde notre démarche politique depuis dix ans. Ainsi que vous le savez, la place de l'État dans le changement social constitue l'une des priorités du XIe plan. J'ai été heureux en remettant, hier, le prix des ministères à Philippe Delmas pour son livre au nom évocateur, le Maître des Horloges, de retrouver cette préoccupation d'un État qui soit le régulateur de l'évolution sociale. Pour finir, c'est vers les fonctionnaires que je souhaite me tourner puisqu'ils sont au cœur même de notre démarche. La modernisation de notre administration ne constitue pas une nouvelle contrainte pour leur action, mais une formidable occasion de renouvellement, de progrès, de mobilité, de réussite. N'ayons pas la fausse humilité de taire ce que nous sommes : l'administration française est reconnue partout dans le monde. Souvent enviée, elle a été beaucoup imitée. Elle reste toujours très observée. Elle ne craint pas le débat ainsi qu'en témoigne ce forum dont nous publierons les actes. Je forme le vœu qu'une rencontre de ce type puisse avoir lieu chaque année, instituant ainsi les équivalents des entretiens de Bichat dans le domaine médical et des rencontres Condorcet dans celui de la formation continue. Ce débat montre, une nouvelle fois, l'intérêt de la confrontation entre le monde des décideurs et celui des chercheurs. Je sais que l'on fait souvent ce constat, sans toujours en tirer toutes les conséquences. Il me semble opportun que nous réfléchissions, à l'avenir, à des modalités qui donneraient à ce débat un caractère plus permanent, peut-être au travers d'une fondation du service public qui rassemblerait les acteurs très divers de la modernisation. Je n'irai pas jusqu'à affirmer qu'il faut que tout change pour que tout continue. Mais comme l'a dit, dans son message à ce forum, le Président de la République, confronté à un monde et à une société qui évoluent sans cesse, le service public, pour être fidèle à lui-même, se doit d'être à l'unisson de ces mutations. Ce premier forum du service public a permis de mesurer le chemin parcouru et de tenter d'apprécier celui qui reste à faire. De nouveaux défis sont devant nous: telle est, me semble-t-il, la principale conclusion de cette réunion. Je vous remercie.