Article de M. Pierre Joxe, ministre de la défense, dans la "Revue française d'administration publique" d'avril-juin 1992, sur la crise de la gestion publique, la mission et les moyens des armées dans la prévention et la conduite des conflits, intitulé "G

La critique de l'action publique est, de nos jours, quasi universelle. Elle touche tous les États. Ceux du Nord, que les penseurs du "libéralisme" condamnent pour avoir, au nom du "Welfare", perverti le jeu et rompu l'harmonie du marché. Ceux de l'Est, dont la déconfiture, à l'échelle de leur démesure totalitaire, dépasse toutes les prévisions. Ceux du Sud, que leurs échecs dans la gestion de la société et de son développement contraignent à des cures drastiques d'amaigrissement, elles-mêmes génératrices de crises. La critique porte sur tous les aspects et tous les niveaux de l'intervention étatique ; sont mises en cause, à la fois : L'aptitude, voire le droit de l'État à définir des objectifs et fixer des normes à l'exercice de certaines activités sociales ; cette mise en cause de l'action publique est à l'origine des politiques de dérégulation dont les transports aériens, les télécommunications, les services financiers ont donné les exemples les plus connus sinon les plus probants, aux États-Unis, au cours des deux dernières décennies. L'utilité de recourir à des établissements ou à des entreprises créés, gérés, financés ou contrôlés par l'État, pour produire ou distribuer des biens ou des services ; à ce niveau, c'est l'existence du secteur public qui est en cause, ce qui conduit aux politiques de privatisation, menées pratiquement dans tous les pays. Les modalités de gestion du secteur public, critiquées pour leur lenteur, leur indifférence au coût, leur ignorance du prix du temps, leur incapacité à garantir l'impartialité, voire l'honnêteté de l'État. Ainsi, même dans les cas où celui-ci se voit reconnaître un titre à agir, encore faut-il qu'il le fasse en copiant autant que possible les modes opératoires des entreprises privées. Il n'existe pas de terme pour décrire ce processus de développement de la gestion privée dans les organismes publics, qui prend d'ailleurs les formes les plus diverses de la substitution pure et simple (création d'un établissement public industriel et commercial pour assurer les activités confiées à l'administration centrale) à la simple contamination (évolution de la comptabilité publique qui se rapproche de la comptabilité privée). Cette mise en cause généralisée procède parfois d'un amalgame abusif ; n'invoque-t-on pas souvent les difficultés de gestion dues à l'impécuniosité de l'État pour contester le principe même de son intervention ? Elle doit être nuancée. Les échecs patents des politiques ultra-libérales, qu'il s'agisse de leurs conséquences sociales ou économiques en cas de désindustrialisation brutale, conduisent à des remises en question. L'évolution des idées en matière de politique industrielle aux États-Unis en offre un exemple récent. La mission des armées dans la prévention et la conduite des conflits, mission régalienne par excellence, ne constitue-t-elle pas un bon exemple pour juger de la validité du service public, de ses modes de gestion, de ses pratiques, de sa "culture" ? Dans son numéro d'avril-juin 1988, la "Revue française d'administration publique" s'était déjà intéressée à l'administration des armées. Il s'agissait alors d'apprécier plutôt le fonctionnement interne de l'institution que sa capacité à faire face à certaines de ses missions. Le problème posé dans le présent numéro de cette revue est différent, il vient tout naturellement après le précédent et à la lumière de l'expérience que les armées ont retirée de leur implication dans nombre de crises récentes. En effet, toutes sortes d'événements marqués par la violence – celle des hommes ou des éléments et la soudaineté que celle-ci soit réelle ou résulte de notre incapacité à prévoir – ont mis en jeu des moyens militaires et permis de tester leur adéquation à leurs missions. Dans les trois dernières années, l'armée française est intervenue sur 28 théâtres d'opérations extérieurs, elle y a engagé, pour des durées variables, près de 35 milliers d'hommes, dont 14 600 pour la seule opération Daguet, et des moyens matériels considérables, sans parler des nombreuses occasions dans lesquelles elle est intervenue sur le territoire national, au bénéfice et sous la direction des autorités civiles. Plus spectaculairement peut-être, les missions humanitaires se développent et sollicitent les moyens militaires à côté ou à la place des organisations privées. Formés et organisés pour préparer et "faire la guerre", les militaires sont de plus en plus sollicités à tout moment et dans les circonstances les plus diverses pour "gérer des crises" ; si l'on excepte le petit nombre d'entre eux sur qui repose la lourde responsabilité de maintenir en alerte notre force de dissuasion, il en est peu dont l'horizon puisse encore se comparer au "Désert des tartares"... Gestion publique des crises Dans l'exercice de ces missions, l'armée dispose de moyens éprouvés lors des grands conflits passés. Ils peuvent, en théorie, se ramener à trois types. Des procédures dérogatoires : qu'il s'agisse de finances, d'appel à l'industrie, de procédures valables en tout temps ou "activées" en période de crise, les armées ont bénéficié, de longue date, de modes opératoires qui leur étaient propres et qui ont été parfois étendus au secteur civil. Les procédures financières qui reviennent à reconnaître qu'il n'est pas commode de faire la guerre en respectant la séparation de l'ordonnateur et du payeur ont une origine très ancienne. Il en va de même de la réquisition. Il s'agit de l'application, dans des domaines particuliers, de l'idée qui est à la base de la théorie de l'imprévision: dans certaines circonstances, la nécessité de la permanence du service oblige à bouleverser son organisation et ses règles de fonctionnement. Il est de l'essence même de la gestion publique de s'adapter aux circonstances au prix, parfois, d'une atteinte aux principes de légalité, de continuité, d'égalité, qui l'inspirent en temps normal. Ces procédures ont leur vertu : elles combinent d'heureuse façon les nécessités d'une très large déconcentration et d'un contrôle a posteriori. Elles ne sont pas toujours adaptées aux difficultés du temps de crise, notamment en ce qui concerne la mobilisation industrielle. Une certaine aisance des moyens : faute de pouvoir ajuster rapidement les moyens disponibles aux fins poursuivies, ne doit-on, dès le temps de paix, surdimensionner l'outil et lui affecter des moyens qui ne trouveront leur emploi qu'une fois la crise déclarée ? L'idée inspire la constitution de stocks, dits de précaution ou stratégiques, que l'État impose, moyennant certaines compensations, à des entreprises. On a pu, jadis, maintenir des capacités de production inemployées, "sous cocon", pour les réactiver en cas de besoin ; ces "réserves" (au sens non militaire du terme) peuvent se trouver également à l'intérieur de l'appareil de défense, tenté de surestimer ses besoins réels par temps calme, pour mieux faire face aux nécessités du gros temps... On verra ci-dessous que la complexification des modes de gestion et de production industrielle, l'accélération du progrès technique et, par-dessus tout, l'alourdissement de la contrainte financière qui oblige les armées, comme les entreprises, à fonctionner "à flux tendus", limitent le recours aux solutions de ce type. L'improvisation : elle a joué un grand rôle, souvent excessif, voire tragique, dans le processus d'adaptation au temps de crise ; elle n'est pas à proscrire, dans la mesure où l'urgence et la nécessité stimulent les imaginations et les énergies. N'a-t-on pas vu, lors de la guerre du Golfe, un système d'armes abandonné quelques mois auparavant pour des raisons financières, renaître sous une forme simplifiée pour satisfaire un besoin spécifique ?... Dans l'ensemble, il apparaît bien que l'arsenal des moyens traditionnels d'adaptation au temps de guerre trouvera rapidement ses limites lorsqu'il s'agira de faire face non pas à une menace assez bien dimensionnée et localisée, mais à des situations de crise dont la nature, le lieu et a fortiori le moment peuvent échapper à toute prévision. Des éléments de réponse Les armées ne sont pas pour autant démunies pour se préparer à la gestion des crises ; les articles qui suivent soulignent les possibilités offertes par l'organisation des armées, une meilleure prise en compte de la logistique, la formation des hommes, le renseignement et les systèmes d'information et de gestion. En intensifiant leurs efforts dans ces voies, les armées ne montrent pas seulement leur capacité à tirer les leçons de l'expérience, elles approfondissent une conception de la gestion dont les administrations civiles tirent leur profit et dont les entreprises pourraient parfois s'inspirer dans leur effort d'adaptation au marché. N'est-ce pas là l'une des meilleures réponses à la "crise" de la gestion publique ?